2008年农历正月十八，笔者与河南省丹江口库区淅川县移民局长冀建成一行10人先后赴三峡库区的湖北省云县、秭归，重庆市的奉节、万州等一区三县就移民的搬迁安置、专业设施建设、城集镇迁建、对口支援、招商引资等方面工作进行了一个星期的考察学习。通过考察学习，我的最大感受是：移民工作对一个地方来说既是一个重大考验，更是一个重大机遇；移民迁安工作确实难度大、问题多，但只要方法得当，措施得力，还是能够做好的。通过考察学习，增长了见识，学到了经验，增强了进一步做好中线工程移民工作的紧迫感、责任感和使命感。认真思考本次考察主要有三点启示：
第一、三峡移民工作为淅川提供了五条可资借鉴的宝贵经验
1、位置摆得重。三峡库区一区三县始终坚持移民为先、移民为重，坚持在移民中发展，在发展中移民，把移民安置工作摆在县（区）工作的首位，以移民工作统揽县（区）社会经济工作全局，树立抓移民就是抓经济，抓移民就是抓发展，抓移民就是抓稳定，抓移民就是抓班子树形象的思想。县（区）委、政府定期召开会议专题研究移民工作，并实行直通车，淹没乡镇和县（区）属部门对移民安置工作中的重大问题，可以直接向县（区）委、政府主要领导汇报。县（区）人大、政协不仅加强对移民工作的监督指导，而且积极参与移民工作。重庆市人大常委会经过2年的深入调研，出台了《长江三峡工程建设移民条例实施办法》，各县（区）也都结合自己的实际，制定出台了具体的操作性政策规定，及时指导和服务库区移民迁安工作。
2、重视程度高。为了切实加强对移民迁安工作的领导，县（区）委、政府成立了移民工作领导小组，全县移民工作由县(区）委书记、县（区）长负责，所有的县（区）级领导和县属部门分别联系分包移民乡镇，实行分线作战。库区各乡镇在成立由书记（乡长）为组长的移民工作领导小组的同时，还设立了移民站，移民站长由乡（镇）党委副书记或副乡（镇）长兼任，移民站工作人员编制纳入国家公务员管理。在移民迁安期间，从县直到乡（镇）抽调大批精干人员从事移民工作。这些人员从抽调之日起与原单位工作脱钩，在县移民局（办）的直接领导下开展工作。一区三县的移民局局长均按副处级、副职为正科级规格配备，移民局业务科室和乡镇移民站负责人均由副科级干部担任。移民局列入政府组成部门，机关工作人员全部纳入同级财政编制，享受公务员待遇，全力保证机构经费和正常运转。
3、工作做得细。从考察情况看，一区三县从移民规划、城集镇建设、对口支援，到移民搬迁都做到了精心组织，扎实工作，注重实效，取得了很好的经济和社会效益。秭归县聘请了全国著名的专家、学者到秭归论证和制定移民搬迁与发展规划，避免了决策失误和重复投资。云阳县有一村支书承包100多亩果园收益可观，不愿外迁而影响到全村拒迁，县长、移民局长、乡党委书记一道在村支书家吃饭住宿，陪其大碗喝酒，真情感动了村支书，使全村近千人拒迁问题迎刃而解。奉节县一名副县长在任镇长时，因坚持原则严格审查移民身份，胸部被捅一刀险些丧命。为了吸引更多的对口支援资金，他们舍得精力、资源、投入和让利。万州区已累计争取到位各类对口支援资金103.93亿元。秭归县与1200多家单位建立了友好关系，累计吸引资金24亿元，大大加快了县域经济的发展。
4、任务砸得死。1995年，国家对三峡移民工作实行了经费切块包干政策，一区三县以高度的政治责任感，坚决维护包干政策，识大体，顾大局，创造性地开展工作。秭归县创立了符合本县实际的“农村移民搬迁以乡镇为主、城镇迁建以所在地政府为主、专业项目复建以行业主管局为主、工矿企业搬迁以企业为主、单位搬迁以单位为主”、“经费包干，任务包完” 等“五为主”、“双包干”和“四制三重”责任制。奉节县在移民迁安期间采取“四定”、“四包”的办法，落实绩效挂钩。云阳县一镇党委书记因思路不清、措施不力，不能按要求完成搬迁任务而被调到一个偏远小镇任副镇长。这些严格、公开、透明的工作责任制，使各级各部门都明白自己承担的工作任务，有效地推进了整体工作。
5、管理抓得严。工作中，一区三县都能把移民项目管理、财务审计作为搞好移民工作的重要环节来抓。秭归县把移民资金始终当作“高压线”，视为“救命钱”对待。实行“集体决策到项，分工负责到块，一支笔审批到位，按进度拨款到帐，跟踪审计到据”，做到移民经费、任务双包干，采取限额规划，合理布局、计划调控、项目管理、政策兑现、进度拨款、验收销号等具体措施，创立了“村帐乡（镇）管，乡（镇）帐县监督”的管理模式，确保了移民经费的健康安全运行。在工程质量管理上，他们严格按程序办事，实施领导责任制、项目法人制、招投村制、合同管理制、工程监理制。坚持地质、质量一票否决权。通过设计、施工、管理、监督单位的共同努力，建筑工程合格率达到了100%,创建了一批批优良样板工程，实现了“四无”目标，即无危路、无危桥、无危房、无重大违法犯罪人员。
第二，三峡库区与淅川库区有“五个不同点”值得分析研究
1、工作重点不同。三峡库区移民工作重点在城集镇、工矿企业，丹江口库区移民的重点在农村，前者淹没涉及2个城市，11座县城、116座集镇、1599家工业企业，城市移民占90%以上，后者淹没及影响涉及16个城（集）镇，157个工业企业，其中淅川县影响涉及3个集镇，淹没涉及36家工矿企业，农村移民占90%以上。三峡库区农村移民由开始的“立足本地安置，鼓励投亲靠友，积极稳妥外迁”，改为1993年后的“大部分外迁，高标准后靠，鼓励投亲靠友，限制自谋职业”，且外迁以分散插迁为主。而中线工程淅川移民则以村组为单位整建制集中外迁。分散外迁虽然前期在安置点对接和做群众工作上难度大，耗费人力、物力多，搬迁持续时间长，但后续工作，如土地调整及基础设施问题的解决比较容易，投入较小且后遗症少。而整建制集中外迁，虽前期工作量小，但后续的土地调整难度大，搬迁时稍有闪失，极易造成群体性拒迁，且今后基础设施投入多、恢复难。
2、地域环境不同。三峡移民原居住地基础条件较差，多属高山、陡坡、深谷，土地贫瘠，无消落地，外迁安置区为中东部相对发达省份，土地充裕肥沃，移民动迁心理相对好接受。而淅川移民原居住条件相对较好，库周地势平坦，荒山荒坡面积大、消落地多、发展空间大，蓄水前渔业和畜牧业发达，收入渠道多，外迁安置区虽然多属平原地区，但土地开发利用空间有限，收入渠道单一，移民长远生活和持续发展受阻。同时，由于水库淹没涉及的范围有别，三峡库区涉及重庆市16个县、湖北省4个县，丹江大坝加高后，中线工程淹没涉及湖北省又4个县（市、区）,其省、市各级都非常重视和关注。而河南省仅淅川1个县，比较而言省、市两级的重视程度相应要低一些。
3、水库功能不同。三峡水库以发电、防洪、航运为主，兼有淡水储备功能，而丹江大坝加高后，中线工程主要以调水为主，保障京、津及华北地区和沿途生活及工农业用水。前者为满足发电需要分期蓄水，移民搬迁具有紧迫性和强制性。后者分阶段供水（2008年可先从河北应急供水，2010年后可调丹江库水）,同时还因即便不搬迁移民，水源仍可自然流入京、津，形势相对趋缓，投入产出的紧迫性不很强烈。
4、时代背景不同。三峡库区移民搬迁处于计划经济向市场经济过渡时期，某种程度上，计划经济的成份较大，在措施上行政干预的氛围浓一些；而中线工程移民，则完全处于市场经济条件下，依法行政、人性化管理、构建和谐社会的色彩浓厚，过去习惯性的工作方法和手段难以奏效，必须创新机制、创新方法，而一时与移民迁安工作的要求和群众的诉求还难以适应。
5、移民愿望不同。三峡库区移民属初次搬迁，且原有生存居住环境较差，迁安的地方较好，移民心理上好接受。而中线工程的前期淅川移民早在上世纪五六十年代就开始搬迁，先后经历了6批整建制搬迁，加上中线工程酝酿宣传了二三十年，房子不能建，设施不能变，移民虽然穷，但他们认为是搬迁所致，因而受影响的程度根深蒂固。同时三峡库区淹没城镇多、补偿费用高，媒体宣传时补助资金平均到人头也相应较高，中线工程淅川移民重点在农村，基础条件差，城集镇淹没少，按实物指标量进行补偿，平均到人头并不很高，与移民想像的差距较大。
第三，淅川应该从五个方面做好中线移民试点工作
1、高度重视，科学定位。一是认识要上去。今年1万人试点搬迁移民能否顺利迁安，决定着占全县1/5人口的移民能否迁得出、稳得住，决定着淅川的形象和声誉，它直接关系到全县经济发展的成败和社会秩序的稳定。为此一定要充分认识到移民工作的复杂性、艰巨性和重要性。二是工作要摆到位。淅川中线移民达15.63万人，要在三年左右时间完成迁安任务，工作的艰巨程度非同寻常。从移民人数上看，淅川县与三峡库区的有关区县相比，是他们的一倍甚至几倍，且最大的特点是淅川外迁移民占移民总数的90%以上。因此，必须把移民工作放到各项工作的重中之重位置上，其它工作都要服从服务于移民工作。具体到2008年，淅川就是要把移民试点工作作为全县农村工作的临时突击中心，作为试点乡镇工作的重中之重，倾全县之力把工作搞好，确保试点工作只能成功不失败。三是要把移民工作作为全县经济社会发展的助推器。移民工作对淅川县来说，既是严峻的挑战，又带来独特而难得的重大机遇，同时还将遇到难以预料的困难和问题。如果能够计划周密，工作到位，把困难考虑得复杂一些，把解决困难和问题的办法想得多一些，那么移民工作就会给地方带来历史性的发展机遇，淅川还可以通过打移民牌子，争取国家的政策性支持和经济扶持，为招商引资、对口支援创造良好条件，必将推进县域经济和社会事业的快速发展。
2、建立机构，明确分工。为了切实加强领导，确保移民试点工作的顺利进行，县委、政府要成立移民试点工作指挥部，各个试点乡镇的党委书记为成员。指挥部下设办公室，办公室要内设综合协调组、政策宣传组、信访接待组、后勤保障组、督导检查组。要求各工作组必须达到“四专”：即专门机构，具体职责是处理移民试点搬迁工作事宜；专业人员，各工作组的人员从领导到同志均由组织部点名抽调，凡抽调人员从抽调之日起与原单位工作脱钩，专职专业从事移民试点工作；专题办公，凡抽调人员由指挥部办公室统一组织，集中办公；专项经费，试点移民集体办公所需经费由移民局划拨，县财政给予适当补贴。同时，8个试点乡（镇）要逐一成立由一名县四大班子领导任指导小组组长，试点乡（镇）的党委书记、乡（镇）长、移民局一名副职任副组长和相关人员组成的移民迁安工作指导小组，具体负责试点移民的迁安工作。
3、出台政策，强化宣传。按照“人性化安置，法制化管理”的原则，建立“党委统一领导、移民部门综合管理、试点乡镇各负其责、县直单位全面参与”的工作机制。一是根据中央政策法规和省市要求，讨论制定符合淅川实际的移民迁安实施办法。二是对试点移民村人口问题、集体财产分割问题、债权债务处理问题等要认真调研把脉，制定办法，妥善解决。三是县委、县政府要联合出台文件，明确县直各单位参与移民工作的具体责任。四是要制定信访工作应急预案和移民迁安工作突发案事件处置小组及民兵应急小分队，做到未雨绸缪，防患未然。要求试点各乡镇和全县各有关部门要把移民试点工作作为2008年压倒一切工作的政治任务来抓，利用各种会议，张贴公告、刷写标语、印发宣传手册、设置公开栏、致全县移民公开信等形式，宣传政策，教育群众、推动迁安工作。通过宣传，真正在全县范围内形成议移民迁安、知移民政策、做移民工作的良好局面。
4、突出重点，强力攻坚。各级领导干部要把移民试点工作的重点放在任务较重、工作难度和阻力较大的村、组及移民户。试点乡镇和有关部门必须在遵循试点移民工作实施计划的基础上，做好迁安政策、动迁人数、安置去向、土地对接、移民建房、搬迁运输、资金补偿、各种矛盾和问题的处理与解决等“八落实”。
5、绩效挂钩，落实责任。试点移民迁安期间，要实行县级领导、县直单位领导和乡（镇）领导“1112”工程责任制，即联系一个试点乡（镇）、负责一个试点村、定点一个村民小组，包两户移民迁安；试点乡镇和县直单位干部职工实行“111”工作责任制，即联系一个村，负责一个组，包一户移民迁安。村组干部实行“11”工作责任制，即负责一个组，包一户移民迁安；试点村的村组党员和共青团员各负责一户移民迁安。同时，采取原籍是试点村的国家干部职工在试点移民迁安期间一律回村工作，全县后备干部一律到试点村一线锻炼，与村组干部一样实行“112”工作责任制。试点移民迁安工作实行单项考核，工作目标考评到乡（镇）、县直单位和村组以及帮迁责任人，层层建立责任制，人人签订责任书，实施试点移民工作在年度目标考核中一票否决制。
（作者 梁占佩2008年6月4日）
